县乡道路交通秩序管控与事故预防体系

——山区农村道路交通管理透视与体系建设对策

        周黎明  杨  斌   马立生

随着改革开放的不断深入，农村的改革成果有目共睹。党中央、国务院以社会主义新农村建设为抓手，从山区人民群众最关心、要求最迫切的水、电、路、气等最易见成效的基础设施工程建设抓起，将其列入“十一五”发展规划的重点工程项目，以此改善县域经济发展环境，推动工农业生产快速发展和国民收入稳步增长，这是践行“三个代表”重要思想,落实科学发展观,全面加快小康社会建设步伐,构建社会主义和谐社会的具体行动体现，是惠济万民造福子孙的善举。即使如此，它仍同其它事物一样，存在利与弊的矛盾之中，要求我们在推动这项伟大事业发展的过程中趋利除弊，不断的扬弃取舍。笔者通过对竹溪全县道路交通安全管理整体工作的调查与研究，结合长期的基层道路交通安全管理实践活动，在此就加强山区县乡道路交通秩序管控与事故预防体系建设谈一点粗浅的看法，以期与同仁共同探讨，达到求得良方之本意。

一、县乡道路发展及交通安全管理现状

竹溪，地处湖北西南边陲，西与陕西旬阳、平利、镇坪三县接壤，南与重庆巫溪县交界，素有“一脚踏三省”之美称。是全省最偏远、全国最贫困的山区县之一，自古是兵家必争的战略要地，省道305、260两条主干公路呈东西、南北两个走向横贯其中，是祖国东、南地区通往西部的重要交通要塞，县、乡、村三级公路270余条以其为依托，通往辖区所有村组。辖区共有15个乡镇，229个自然行政村，317所中小学校，版图面积3296平方公里，总人口36万。

（一）公路建设步伐加快，所依托的自然环境恶劣。辖区现有通车线路273条，通车里程2684公里。其中，省道4条（襄关、白竹、兴界、鲍双），通车里程225.77公里；县道4条（三宽、水天、泉向、九双），通车里程310.99公里；乡道44条，通车里程593.53公里；林业、矿山专用道路50条，通车里程416.89公里；通村公路171条，通车里程1136.82公里。辖区公路通过海拔1000米以上的大山5座，800米左右的大山6座，2006年，公安交警根据《中华人民共和国公路设计标准》，组织有关部门进行实地排查，并予以分级归类，其中有险路险段一级9处，二级146处，三级24处。其结论是辖区70%的公路符合险路险段标准。据公路建设管理部门统计数据显示：全县2002年通车里程1888公里，2003年2000公里，2004年2146公里，2005年达到2684公里。通车里程以平均每年342公里的速度递增。

（二）各类机动车辆发展迅猛，驾驶员队伍不断壮大。全县现有各类机动车辆22991辆。其中：汽车2676辆，“五小”车辆20315辆；客运站、机动车辆检测站、机动车驾驶员培训学校、农业机械驾驶技术培训学校各1所。2002年全县拥有各类机动车辆10382辆，2003年12573辆，2004年14516辆，2005年15657辆，截止今年6月20日，五年半的时间增长12609辆，平均每年以2293辆的速度逐年递增；全县现有各类机动车辆驾驶人员26572人。2002年全县有驾驶人员8141人，2003年8954人，2004年14516人，2005年13866人，截止目前增长18431人，平均每年以3351人的速度迅速增长。

（三）交通违法行为有增无减，交通事故逐年上升。从客观的角度上讲，随着道路的不断延伸和机动车及其驾驶员队伍的迅速发展，交通违法现象和道路交通事故的逐年上升有其必然的内在联系。主观地说，它与道路交通安全管理工作滞后、机制不健全、警力编制不足等因素的影响也密切相关，两者都存在。据统计资料显示：

年度	查获各类交通违法行为起数	处罚人数
2002年	21300	6400
2003年	24700	9000
2004年	31714	30172
2005年	44729	34698
2006年	24331	14765
2007年	23427	20472

年度	发生交通事故起数	死亡人数	受伤人数
2002年	85	9	48
2003年	112	7	63
2004年	167	14	77
2005年	235	4	23
2006年	247	20	20
2007年	19	20	15

（四）警力逐年减少，责任范围扩大，造成失管失控的被动局面。2002年交警大队有正式民警44人，实习民警15人，2003年有正式民警30人，实习民警10人，2004年底正式民警29人，实习民警按规定已清退，2005年有正式民警27人，2006年有正式民警30人，2008年现有民警27人。内设七队一室，其中：一中队8人，二中队3人，三中队3人，机动中队3人，车管中队3人，秩序中队2人，事故调处中队3人，大队办公室2人。

具体职责：各路面管控中队负责境域内县、乡、村及各种专用道路的通行秩序整治，各类机动车及驾驶员户籍化管理，乡镇、村组、校园交通安全宣传教育及“交通安全村”、“交通安全学校”和“交警护学岗”建设等。其中：一中队：城关地区道路通行及校园周边秩序整治，县委、政府中心工作及重要会议安全警卫工作等；二中队：省道兴界路沿线鄂坪、汇湾、泉溪、丰溪、桃源、向坝六个乡镇；三中队：省道襄关路沿线中峰、龙坝、蒋家堰三个乡镇；机动中队：省道白竹、襄关、鲍双三条道路沿线水坪、县河、新洲、兵营、天宝五个乡镇；车管中队：全县各类机动车辆和驾驶员管理，车辆审验、注册登记、证照核发，驾驶员安全教育与机动车检测质量管理，客运企业安全管理责任制落实等；秩序中队：道路交通秩序维护，交通安全形势及对策的分析与研究，专项整治方案的制定，道路交通安全隐患的排查、上报与督促整改等；事故调处中队：全县道路交通事故处罚与管理，交通违法根源透析，事故上报及成因分析，事故档案、民警执勤执法、值班备勤、接处警管理，执法程序审核和执法质量考核评审等；办公室：县辖道路交通安全综合管理，部门协调，文书档案管理，警务保障、后勤管理，队伍建设、党风廉政建设，上传下达等。

（五）交通安全管理社会化工作机制不健全，秩序管控疲于应付。随着公路建设步伐的加快和广大人民群众对方便、快捷、安全出行要求的提高，道路交通安全管理工作已经充分引起各级党委政府、职能部门和广大人民群众的高度关注。然而，由于受警力、资金、道路自然环境、职能权限等因素的影响，公安交警也只能立足本职，依照道路交通安全管理法律法规，从加强交通安全宣传教育入手，在机动车辆及其驾驶人源头方面，狠抓登记入户、上牌上证、培训考试、审验发证、车辆检审和客车出入站管理等工作；在道路交通环境管理方面，坚持一年一次全面普查，一季一次专项排查，一月一次重点抽查和日常执勤安全检查，除及时向政府及各职能部门呈报，督促落实整改之外，其它工作望风兴叹；在道路巡逻管控方面，必须有60%的警力保障城区、省、县主干道路交通、源头安全管理和日常值班备勤等工作，只有不足40%的警力用于南部10余乡镇道路交通秩序管控。近年来，“公安派出所参与乡村道路交通安全管理”工作以来，乡村道路交通安全管理和农用车辆及其驾驶人员户籍化管理等工作日益加强，有效地缓解了交警警力严重不足的难题，对于预防和减少农村道路重特大交通事故起到了积极的重要作用；交警在强化源头管理、确保主干公路安全畅通的前提下，针对各个时期交通违法行为突出的现象，及时开展各类集中专项整治工作，使农村道路交通秩序明显好转，重特大交通事故有所遏制；社会主义新农村建设工作开展以来，公安部、交通部、建设部、农业部、国家发改委、国家安全生产监督管理总局联合推出“创建平安畅通县区”工作方案，将道路交通安全管理工作纳入各级政府社会治安综合治理目标考核管理范畴，要求与其它工作同部署、共考评、同落实、同奖惩，实行“四方一责”，再次将道路交通安全管理工作推向重要的地位，列入议事日程，道路交通安全隐患的整改力度加大。目前，省道襄关线竹溪县河至关垭段沿线的安全防护设施已增设到位，道路改扩建工作正在逐步分段施工；兴界路二期改扩建工作有序推进，省、县道路沿线的乡村公路水泥路面硬化工作正在分头进行。交通环境有了极大的改善，社会化工作机制初步建立，只因缺乏规范化、系统化、可操作性的管理制度及协调运作机制，部门间的职能作用尚未充分发挥，各项管理措施难以落实到位。

二、县乡道路交通安全管理的突出问题

（一）交通管理源头、道路安全隐患极为普遍。作为地处 “一脚踏三省”的竹溪，其道路交通安全隐患较之其它地区，除了道路交通所依托的自然环境、人们的交通安全意识、区域经济发展水平等因素之外，最重要的就是地方管理政策的不同步。从道路所依托的自然环境的角度上讲，山高、路险、坡陡、弯急、道路狭窄，这也许是全国所有的贫困山区县普遍存在的安全隐患，这些隐患除了增设安全设施，加强安全防范之外，也许几年甚至相当时期内都根本无法改变；从人们的安全意识和区域经济发展水平来讲，可以说许多人都具有较强的安全意识，因为自我保护是人的本能，只不过受交通安全宣传教育、群众自身素质之影响，每个人的处事原则和人们对交通安全常识的掌握运用程度的不同而已。在很大程度上，人们的交通安全意识受利益所驱动，受区域经济发展水平的限制和影响。有少量车主为了达到以最少的投入获取最大利益之目的，异地廉价上牌办证，本地道路违法营运，这与机动车辆及其驾驶人上牌办证管理办法也许不相违背，但它却是一种规避国家税费管理政策，逃避公路、公安交警部门管理的行为。这类车辆及其驾驶人一旦取得证照，终身不参加安全学习，自车辆登记入户后，常年不检审、不缴纳规费，造成公安交警和公路交通安全管理工作失管失控，人为交通安全隐患十分严重，其危害后果远远超过道路自身环境。其突出表现：一是两轮摩托车交通肇事现象普遍。这类现象本大队已于去年进行了专项调研。在南部山区农村，由于受辖区客运市场管理不规范、运力资源缺乏、道路狭窄等因素之影响，山区农民群众、中小学生出行乘车难相当。在公路建设快速发展的今天，广大农民群众为改变过去肩挑背驮的历史，买辆摩托车，既能充当代步工具，也能代替轻型运输工具，一举多得，所以不上牌、不办证、不检审、不通过学习培训，仅凭自己的勇气和实际驾驶技能便上路运行，对于突发事件应急处理和交通安全常识一概不知，它是辖区交通事故最多的高发群体；二是无牌无证机动车上路行驶现象较多。这类机动车同样分布在南部山区乡镇和毗邻省（市）交界的地区，这类机动车辆车主或驾驶人利用交警精力不足山区农村道路管理存在“盲区”的漏洞，与公安交警长期开展“游击战争”，交警开展集中整治，它将车辆停放家中，交警不可能在他家中执法或认定他家中违法，而交警撤离，他便上路，造成地方政府无力管，村民群众不敢管，村组干部不愿管的被动局面，一旦发生交通事故，后果相当严重；三是低速载货汽车、三轮汽车、拖拉机等非客运车辆违法载人现象严重。这类车辆大部分分布于山区农村，通行于乡村道路，以农业生产生活资料和农副产品短途运送及乡村建筑工地为主要运输市场，很少通行于县、乡主干公路，农民群众为方便出行，逢车便乘，车主或出于自身利益驱使，或碍于情面，有求必应，丝毫不考虑其危害后果。是重特大交通事故的高发群体。

（二）警力严重不足，导致乡村道路失管失控。上述数据显示：竹溪交警人平管理辖区道路10余条，管理通车里程99.41公里，15个乡镇平均每个乡镇不足2名交警。除用于省、县主干线道和城区交通秩序管控及车驾源头、值班备勤、内务管理等工作所需警力外，实际用于农村乡镇的警力一个乡镇不足1名交警，人均管理机动车辆8515台，驾驶人员984名。这些真实的数据充分显示了目前山区农村道路交通安全管理工作力量十分薄弱的事实，这不仅与上级交警部门管段目标责任制的要求相差甚远，严重地说，这种现状已经达到与现代交通安全管理工作的实际需要不相适应的程度。

（三）交通安全社会化管理网络和社会化工作机制不健全。全国“平安畅通县区”创建活动开展以来，各级政府都结合实际制定了创建《方案》，成立了创建工作领导小组，各职能部门积极行动，将交通安全管理工作列入重要的议事日程。县政府每半年都要召开一次全县安全生产成员单位和乡镇负责人联席工作会议，专题部署全县道路交通安全管理和重特大事故预防工作，与各成员单位签订《安全生产责任书》；公路部门、建设部门积极争取公路建设资金，加大险路险段安全隐患的整改；公安局就“乡镇派出所参与乡村道路交通安全管理工作”三令五申，使交管工作取得了明显的成效，扭转了过去道路交通安全管理工作一直由交警孤军奋战的被动局面。然而，出于职能、职责、人员编制、经费保障、协调运作和具体管理制度等因素的影响，目标责任、管理措施、主体责任等工作仍旧落实的不够到位。比如：基层交通安全管理组织建设、乡村道路的维修养护、安全隐患的排查整改、乡村道路的农用车辆管理、交通违法行为举报、奖惩激励、交通安全宣传教育、经费保障措施、事故责任追究等工作机制，仍然处于断档、脱节的状况。

三、交通秩序管控与事故预防体系建设对策

交通参与者是一个庞大的社会群体。基于这一事实，交通安全管理工作是一个事关全社会和谐稳定、经济发展、群众安居乐业的系统工程，它绝非是政府哪个职能部门或个人的责任，需要的是全社会的参与和管理。找准上述现状和存在的突出问题，并没有否定政府各职能部门对交管工作的支持以及交管工作所取得的成绩，更没有任何指责的意念，其根本目的只是通过对道路交通安全管理工作的分析与研究，全面掌握存在问题的症结所在，找准根源，因病施治，对症下药，克服县域警力发展滞后、财力紧张、警力不足的困难，动用全社会的力量，全力构建社会化交通安全管理网络，加快社会主义新农村建设的步伐。至此，笔者认为：

（一）建立交警主管、“四级”联控的社会化交通安全管理联动机制。具体讲就是按照职责、权限，将省、县、乡、村四级公路按照县、乡两级人民政府牵头，列入政府社会治安综合治理的重要目标考核范畴，予以同部署、同检查、同落实、同考评、同奖惩，重抓制度建设及落实。公安、交通、农机、安监、建设、发改委等各部门，立足部门职能，围绕道路交通安全、畅通，严防重特大交通事故这个中心，紧密配合，认真履行各自的责任，实行重特大交通事故责任倒查追究制和“一票否决”。在此基础上，公安交警作为全县道路交通安全管理工作的责任主体，对辖区道路交通安全管理工作仍负总责，主要任务是对辖区道路交通安全管理工作的全面分析与研究，交通安全集中整治工作的安排部署、指挥协调，上级安全管理措施的落实与督导，交管工作信息资料、数据的收集整理与汇报。具体工作是负责省、县主干公路和县城路面的交通秩序管控，重要会议、重大节目及活动的安全保卫；车辆及其驾驶人源头安全管理；主干公路交通安全隐患的排查呈报与督促整改，道路交通事故处理上报与严重交通违法行为处罚等；指导乡镇派出所搞好乡、村两级道路的交通秩序管控、违法处罚、隐患排查整改，基层交通安全管理组织建设及违法行为举报机制建设。

（二）大力推行乡村道路维修养护及隐患整改“村民自治”管理机制。针对乡、村道路发展迅速，道路坡陡、弯急、狭窄，安全防护设施不全，道路环境自身安全隐患突出的实际，认真开展乡、村道路交通安全管理对策的分析，积极探讨、建立乡村道路维修、养护与安全隐患整改长效机制，切实解决“修路致富易，事故预防难”的矛盾，加强与各级政府、公路管理部门的联系与商议，按照“路产路权”管理的有关规定，以村为单位建立乡村道路台帐，将乡村公路的维修、养护与管理权限下放到村组，按照“村民管理、专人负责、部门指导、财政补贴”的办法实施管理，以弥补地方政府、公路管理部门鞭长莫及、措施难以到位的漏洞，真正达到国家修路、群众受益、村民管理。这样做不但可以确保道路经常处于安全畅通之状态，同时，村民还可以通过整改道路安全隐患，获得相应的劳务报酬，此举实为一举多得。

（三）普遍实行基层治保组织乡村道路交通秩序管控“首问责任制”。鉴于辖区70%以上双排货车、三轮汽车、拖拉机等农用车辆和两轮摩托车分布在偏远山区农村道路，且客货混装、违法载人、无牌无证严重交通违法行为突出，而公安交警、派出所民警警力普遍不足，政府公务人员编制精简，村组基层治保组织成为管理农村各项工作的主要力量的实际，充分发挥其在当地群众中具有一定威信，而且对辖区道路、机动车辆（车主）及其驾驶人情况了如指掌，是政府各职能部门联系群众的桥梁与纽带的作用，由乡镇政府将治保委员们招聘为乡村道路交通安全管理员，签订“道路交通安全管理责任状”，明确目标责任，制定目标考评实施细则，在落实原有管理津、补贴的同时，增补交通安全管理经费，然后由辖区交警中队、派出所联合为其下发乡村道路交通安全管理委托书，核发工作证书，划定管辖范围，限定管理权限，通过专业知识培训后，全面负责辖区乡、村道路的交通秩序控管、交通违法行为举报、交通安全宣传教育、辖区道路、机动车辆及车主（或驾驶人）工作台帐的收集、整理和道路交通安全隐患的排查上报及督促整改等工作。

(四)健全道路交通违法行为有奖举报社会化管理网络。积极争取各级党委、政府和职能部门对道路交通安全管理工作大力支持，在健全、完善交通安全村、交通安全学校等交通安全管理机构，落实办公场所、责任人、各项安全管理制度，加强群众交通安全宣传教育的基础上，在全县主干公路沿线、各乡镇、村组、学校普遍设立交通违法行为举报点，扩大交通违法行为缉查领域，落实奖惩基金，制定切实可行的奖励措施，最大限度地激发人民群众积极参与交通违法行为举报的工作热情，以达到对各类严重交通违法行为进行有力打击和震慑的目的与效果。

(五)加快农村客运事业的发展，有效堵塞交通违法营运市场。要积极督促县、乡政府尽快解决山区农村中小学生和农民群众出行乘车难的实际问题，按照“平安畅通县区”创建工作要求，加强扶持农村客运事业发展的研究，通过优惠政策、税收减免等方式，鼓励发展已铺装等级公路农村公共交通，推广使用适合农村实际的安全、经济、实用型客车，最大限度地方便山区群众出行，从源头上彻底堵塞非客运车辆违法营运之漏洞。

(六)落实交通安全义务宣传教育制度，增强交通违法成本意识。道路交通安全管理工作作为一项事关全社会，涉及人、车、路与环境的的系统工程，仅凭某几个部门的努力是难以达到应有效果的，它需要全社会的广泛参与和支持。目前，广大农村普遍以家庭经营为主，青壮年农民大多外出务工，家里只剩老人和孩子，宣传活动无人参加，唯独最具吸引力的就是电视，因为它具有声像俱全、图文并茂的立体效果。因此，各级新闻媒体单位应当充分发挥党和政府喉舌的职能作用，全力服务于党和政府的中心工作，以重特大交通事故预防、确保人民群众的生命与财产安全为己任，搞好舆论导向，以道路交通安全法律法规、出行安全常识、天气变化、公益广告，特别是公安部门各个时期的集中整治工作措施、严重交通违法行为曝光等，要予以及时宣传报道，加大交通安全宣传教育力度。

我们深信：道路交通安全管理工作只要各级党委政府的高度重视与大力支持，有各职能部门的积极配合和全社会的广泛参与，狠抓公安部“五整顿三加强”安全管理措施和交通安全管理机制建设的落实，党和国家构建社会主义和谐社会、全面加快小康社会建设步伐的宏伟目标将会在“和谐交通”的促进下，如期顺利实现。

                           竹溪县公安局交警大队

                            二00八年六月二十七日